История наций: Референдум
Референдум (от лат. referendum — то, что должно быть сообщено) — согласно словарному определению, институт, предоставляющий гражданам страны возможность путем голосования, принимать решения по определенным вопросам государственного и общественного значения. Первый в истории референдум был проведен в Берне (Швейцария) в 1439 году. Широкое распространение, сначала в Европе, а потом и во всем мире, эта процедура получила с конца XVIII века. Например, в 1793 году граждане Франции таким способом одобрили конституцию страны.
В законодательстве различных стран референдумы подразделяются на обязательные и факультативные. Проведение первых обязательно по закону. Так, во многих странах внесение поправок в конституцию или заключение международных договоров требует одобрения на референдуме. Исключение составляет Гаити, где, наоборот, изменение конституции посредством этой процедуры "строго запрещено". Факультативные референдумы инициируются властями или населением по широкому, заранее не определенному кругу вопросов. В одних странах в качестве инициатора может выступать парламент, правительство, президент, местные органы власти. В других право инициировать референдумы есть у граждан. Например, в Италии для этого требуется собрать подписи 500 тыс. граждан, обладающих правом голоса, в Латвии — 10%.
Факультативные референдумы могут быть решающими или консультативными. Первые определяют судьбу поставленного на голосование вопроса, вторые проводятся с целью выяснения воли избирателей, однако окончательное решение остается за органами власти. В некоторых странах референдумы могут проводиться не только на общенациональном уровне, но и в отдельных регионах. В США и Индии не было ни одного голосования на уровне всей страны — только в отдельных районах.
Как правило, на референдумах гражданам задается определенный вопрос, который предусматривает ответ: да или нет, за или против. Реже отмечаются случаи, когда населению предстоит сделать выбор между несколькими вариантами (например, см. референдум в Австралии на стр. ***). В странах, где есть процент неграмотного населения, предусматривается возможность голосования символами. Так, в 2005 году в Кении на референдуме по новой конституции те, кто поддерживал документ, должны были отметить в бюллетене значок банана, противники конституции отмечали значок апельсина. В некоторых странах (например, в Италии), где традиционно на голосование в один день выносится значительное количество вопросов, для устранения путаницы бюллетень для каждого носит свой определенный цвет.
Практика применения референдума разнообразна: в одних государствах использование этой процедуры является исключительным случаем, в других является частью политической жизни страны. Рекордсменом по числу референдумов является Швейцария: с 1848 года граждане страны на федеральном уровне принимали решения по 543 вопросам. Как правило, голосования проводятся в среднем четыре раза в год, и на них выдвигаются сразу несколько вопросов. Законодательство Швейцарии предусматривает обязательное проведение референдумов по всем вносимым в конституцию изменениям, вопросам членства в международных организациях. Инициировать частичный или полный пересмотр основного закона также могут граждане, собрав 100 тыс. подписей. Кроме того, по требованию 50 тыс. избирателей может быть созван референдум по любому вопросу, регулируемому федеральным законодательством. Также предусмотрены референдумы на региональном и местном уровнях. Тематика вопросов очень широка: от вступления в ЕС или реформирования армии до ограничения скорости на автобанах.
Еще одной страной-рекордсменом являются США. Законодательство не предусматривает возможность проведения референдумов на национальном уровне, однако они часто применяются на региональном и местном. Так, во всех штатах, кроме Делавэра, предусматривается вынесение на референдум изменений в конституции, а в 23 штатах власти (парламент или правительство) также имеют право выносить на одобрение народа другое законодательство. Однако преобладают в стране референдумы по требованию граждан. Они предусмотрены законами 24 штатов, преимущественно на западе страны, и в период с 1904 по 2006 год проводились свыше 2,2 тыс. раз. Например, в Калифорнии для инициации референдума об изменении конституции требуются подписи 8% граждан, имеющих избирательное право, для других вопросов — 5%. Всего в штате на конец 2006 года прошло 315 референдумов по требованию граждан. Самый известный из них, референдум 1978 года, установивший, что налог на недвижимость не должен превышать 1%. США также известны своими курьезными референдумами. Например, о сдаче крови на анализ перед замужеством (Аризона), разрешении на продажу маргарина (Мичиган), запрете охотиться на медведей с собаками (Вашингтон).
С другой стороны, есть страны, в которых референдумы проводятся редко или не проводятся вообще. Например, в Великобритании и Бельгии за все время прошло только по одному общенациональному референдуму. Конституция ФРГ вообще не предусматривает их проведение. Исключение предусмотрено лишь для случаев изменения территориальных границ земель. Причиной такого решения послужил плачевный опыт применения этой процедуры во времена Третьего рейха, когда избиратели на референдумах проголосовали за выход из Лиги Наций (1933), передачу президентских полномочий канцлеру Адольфу Гитлеру (1934) и присоединение Австрии (1938).
В России понятие референдума впервые появилось в Конституции СССР 1936 года. Однако единственный за всю советскую историю общенациональный референдум состоялся 17 марта 1991 года, когда 71,34% избирателей проголосовали за "сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик". В тот же день для россиян был проведен референдум о "введении поста президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием". 69,85% избирателей проголосовали за.
25 апреля 1993 года на референдум были вынесены вопросы о доверии президенту Борису Ельцину (58,7% ответили да), об одобрении его социально-экономической политики (53% да), о необходимости досрочных выборов президента (31,7% да) и народных депутатов (43%). Референдуму предшествовала агитационная компания, призывающая голосовать "да-да-нет-да", однако в результате получилось "да-да-нет-нет". 12 декабря 1993 года на общенациональном референдуме 58,4% россиян одобрили проект новой Конституции РФ. В последующие годы все референдумы проходили только на региональном уровне.
В 2002-2004 годах в РФ были приняты поправки в законодательство, существенно усложняющие организацию референдумов. В частности, был введен мораторий на проведение референдума в последний год перед президентскими и парламентскими выборами. Срок сбора 2 млн подписей сокращен с трех месяцев до 45 дней. Вместо одной инициативной группы в 100 человек требуется создание таких групп как минимум в половине регионов РФ.
Законодательные ограничения в отношении организации и определения результатов референдума существуют и в других странах мира. Очень распространены ограничения по тематике. Например, в Италии, так же, как и в России, запрещены референдумы о налоговой, бюджетной политике, амнистии и помиловании. Также могут запрещаться вопросы, относящиеся к ведению исполнительной власти (Уругвай), предоставление гражданства и статус монарха (Дания), призыв на военную службу и объявление войны (Латвия), международные обязательства и роспуск парламента (Венгрия), вопросы о госгранице (Таджикистан). В некоторых странах предъявляются определенные требования к сбору подписей: в Белоруссии из 450 тыс. подписей по крайней мере 30 тыс. должны представлять каждую из областей и Минск. В Микронезии требуются подписи 10% зарегистрированных избирателей, представляющие три из четырех штатов. Законодательство Португалии запрещает задавать населению более одного вопроса за раз. В Эстонии референдумы не могут проводиться во время чрезвычайного положения, войны, а также менее чем за три месяца до парламентских выборов.
Существуют ограничения на стадии определения результатов голосования. Например, в ряде стран референдум будет признан недействительным, если в нем примут участие менее 50% зарегистрированных избирателей (Словакия, Италия, Польша). В некоторых наряду с одобрением вопроса большинством голосов участников требуется, чтобы они представляли определенный процент избирательного корпуса (40% в Шотландии и Дании, 25% в Венгрии) или большинство регионов (Австралия, Федеративные штаты Микронезии).
При составлении нижеследующего справочника нами ставилась задача показать все многообразие вопросов, выносимых в разных странах мира на суд народа. Был охвачен временной отрезок протяженностью чуть больше века.